近日，發改委、商務部分別發布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》，自2019年7月30日起施行。與《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》相比，2019年版負面清單，取消了石油天然氣勘探開發限于合資、合作的限制，將2018年版自貿試驗區外資準入負面清單試點的石油天然氣勘探開發等開放措施推向全國。

業內專家認為，此舉標志著我國整個油氣產業已經全面開放，是我國油氣體制改革具有“里程碑”意義的一件大事。但該政策短期內不會產生很大效果，外資要想真正在我國獨立勘探開發油氣資源，還需要出臺一系列的配套措施。

油氣體制改革“里程碑”式大事

受計劃經濟時期“集中力量辦大事”、“盡快恢復社會生產”的影響，長期以來，我國油氣勘探開發業務主要由中石油、中石化、中海油、延長石油四家大型國企享有，形成了較為封閉、壟斷色彩較濃的行業格局。隨著我國經濟的發展與能源消費的變化，油氣行業原有格局也要及時調整。

2017年5月，國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采，標志著我國油氣體制改革正式拉開帷幕。

2017年6月，國家發改委和商務部聯合發布的《外商投資產業指導目錄（2017年修訂）》明確，允許外資投資石油、天然氣的勘探、開發和礦井瓦斯利用等采礦業，但又規定石油、天然氣（含煤層氣，油頁巖、油砂、頁巖氣等除外）的勘探、開發（限于合資、合作）。

2019年3月，國家發改委提請“今年放開油氣勘查開采準入限制，積極吸引社會資本加大油氣勘查開采力度”的決議已獲通過。同時，國家發改委宣布，取消“石油天然氣（含煤層氣）對外合作項目總體開發方案審批”，改為備案。

業內人士指出，此次油氣勘探開發等上游領域的開放，將加大外資石油企業在我國開展油氣勘探開發，能夠打破壟斷，推動真正的市場化改革啟動，讓市場在資源配置中發揮決定性作用。

“之前，我沒有想過國家會這么快出臺政策，向外資開放油氣勘探開發領域，因為油氣上游勘探開發比較敏感，影響也比較大。” 對外經濟貿易大學國家對外開放研究院研究員董秀成表示，“此次全面放開油氣勘探開發領域，從國家政策層面上講，標志著我國整個油氣產業（上、中、下游）全面開放，是我國油氣體制改革的一件具有‘里程碑’意義的事件，也充分展示出我國堅定不移擴大對外開放的決心。”

進一步提高我國油氣自給率

中國石油集團經濟技術研究院發布的《2018年國內外油氣行業發展報告》顯示，2018年，我國石油進口量為4.4億噸，同比增長11%，石油對外依存度升至69.8%；天然氣進口量1254億立方米，同比增長31.7%，對外依存度升至45.3%。

目前，我國已成為世界上最大的能源生產國和消費國。繼2017年成為世界最大原油進口國之后，2018年我國又超過日本成為世界最大的天然氣進口國。

因此，加大油氣勘探開發力度，強化油氣供應保障能力，構建全面開放條件下的油氣安全保障體系，成為當務之急。

一直以來，中石油、中石化、中海油和延長石油四大國有石油公司享有油氣勘探開發專營權，市場無法有效在油氣勘探開發領域發揮決定作用。

“我國油氣勘探開發領域市場競爭主體少，容易造成市場競爭不足，油氣勘探開發效率低、成本高。現在，取消石油天然氣勘探開發限于合資、合作的限制，引入更多的市場競爭主體進入油氣勘探開發領域，在提高勘探開發效率的同時，可以增加我國油氣資源儲備，提高我國油氣自給率，確保我國能源安全。”董秀成告訴記者。

英國石油（BP）中國董事長兼總裁楊筱萍表示，通過取消油氣勘探開發領域限于合資、合作的限制，引入包括外資在內的多市場主體參與國內油氣資源勘探開發，將增強市場活躍度，營造公平、開放的準入環境，可以進一步提升我國油氣資源的勘探開發力度和技術水平。

卓創資訊天然氣高級分析師劉廣彬認為，取消石油天然氣勘探開發限于合資、合作的限制，這一條力度比較大。“外資能夠認識到中國天然氣產量未來有提升空間，有投資前景的，而我們借助外資相對先進的開發技術和設備，提升天然氣產量，保障國內供應，這是一個雙方合作共贏的事。”劉廣彬說。

政策真正落地仍需一系列配套措施

根據現行的《礦產資源法》規定，從事礦產資源勘查和開采的，必須符合規定的資質條件。在我國，中石油、中石化、中海油、延長石油四大國有石油公司享有油氣勘探開發的資質。

同時，根據現行的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》、《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》的規定，中國對外合作開采海洋石油資源的業務統一由中海油負責，中海油享有在對外合作海區內進行石油勘探、開發、生產和銷售的專營權；中石油、中石化負責對外合作開采陸上石油資源的經營業務；在國務院批準的對外合作開采陸上石油資源的區域內享有與外國企業合作進行石油勘探、開發、生產的專營權。

董秀成表示，一方面，我國現行的法律法規條例暫時沒有進行相應的修訂；另一方面，目前沒有更多的油氣勘探區塊可以拿出來進行招標，大部分油氣勘探區塊已被中石油、中石化、中海油通過登記握在自己手中，其他企業要想獲得油氣區塊探礦權，需要“三桶油”退出。“雖然已有退出的先例，但大都是資源條件不是很好的區塊。”他說。

董秀成坦言，與國外相比，我國油氣勘探開采地質條件復雜、勘探成本比較高，即使有了區塊資源，外資還會綜合考慮該區塊是否具有開發價值，是否值得投入大量資金，是否會獲得相應的收益等。

因此，董秀成認為，這次雖然從政策層面上取消了外資企業油氣勘探的限制，但該政策短期內不會產生很大效果，政策真正落地還需要出臺一系列配套措施。