今年6月30日,國家發改委、商務部發布《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》,其中,將“石油、天然氣(含煤層氣,油頁巖、油砂、頁巖氣等除外)的勘探、開發限于合資、合作”這一規定取消,自7月30日起施行。

上游準入的放開,是我國油氣行業發展的重要轉折點。此次開放再加上管網改革,標志著我國整個油氣產業將全面開放,國企、民企、外企三方在油氣全產業鏈上的競爭新格局將逐步形成。本版今日專題解讀此次改革的意義、影響,分析石油企業面臨的挑戰和機遇,敬請關注。

今年以來,油氣上游改革、市場開放提速,對我國能源安全、油氣全產業鏈有著怎樣的意義?對外企、民企和國有油氣企業將帶來怎樣的影響?本報記者近日專訪國家發改委價格監測中心高級經濟師、能源價格委員會專家劉滿平博士。

記者:回顧我國油氣改革歷程,總體呈現怎樣的特點?

●劉滿平:油氣產業分上游油氣勘探開發環節、中游管網運輸儲存環節和下游終端環節。由于不同環節業務特性不同,我國油氣改革呈現“循序漸進”的特點,總體上以下游改革開放為主。下游主要有煉油、成品油批發、倉儲和零售及天然氣銷售等業務。其中,煉油產業及天然氣銷售尤其是地方燃氣開放最早,目前已形成由大型國企、地方企業、民營企業、外企構成的多元化市場競爭格局。成品油批發、倉儲改革在2013年后加速推進,目前已有40家地方煉廠獲得原油進口“雙權”。2018年我國煉化行業和成品油終端市場、加油站全面向外資放開,一些跨國大石油石化公司已著手在華獨資建設大型煉化裝置。

相比下游,中游和上游的改革開放相對較慢。其中,上游因涉及國家油氣資源和礦業權,與能源安全密切相關,此前我國一直持謹慎態度,這次開放再加上中游管網改革,標志著我國整個油氣產業將全面開放。

記者:此次開放有何意義?

●劉滿平:主要有三個方面的意義。一是為外資進入油氣勘探開發降低門檻、放寬限制,有利于加大上游領域的對外合作力度,創新能源合作方式,提升國內油氣勘查開采的技術水平和質量效率。如國外非常規油氣勘探開發技術較強,可以引進提升國內技術水平。二是油氣勘探開發屬于競爭性業務,通過營造公平開放的準入環境,引入多市場主體包括外資參與,可以增強市場供給力量、增加資金投入,國內油氣自給能力將提升。三是促進油氣行業特別是上游生產環節的市場化改革進程,發揮市場在資源配置中的決定性作用,提升整個行業的效率。

記者:政策落地還需配套怎樣的措施?

●劉滿平:其實,在此次放開限制前,外資在開采領域和中資油企開展的合作項目并不少。例如,鄂爾多斯的致密氣開發項目有道達爾參與,四川高含硫氣田開發項目有雪佛龍加盟,四川頁巖氣開發項目有BP、殼牌助陣,渤海海上油田項目則有康菲參與。但這些合作基本是外資以產品分成的模式參與,沒有真正獨立承擔油氣田勘探開發。

實行放開新政后,由于外資在上游特別是海上油氣勘探領域具有相對競爭優勢,理論上講,外資石油企業有望獨立在中國開展油氣田勘探開發。但現實中,還需要一些配套措施,如油氣探礦權和采礦權出讓與流轉的操作細則、管網真正獨立和第三方公平開放、礦產勘探資料信息共享、價格機制改革等,上游市場才能真正實現市場化。

記者:油氣改革在上、中、下游市場分別有哪些重大動作?

●劉滿平:按照中共中央、國務院2017年發布的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》要求,新一輪油氣體制改革正在全面啟動,全產業鏈改革正加速推進。上游勘查開采領域將在保護性開發的前提下,允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采,逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系。中游將成立國家油氣管網公司,推進干線管道獨立、管輸銷售分開,干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公正公平開放。下游將加大天然氣市場開發培育力度,促進天然氣配售環節公平競爭,建立多層次儲備體系,保障供應。

記者:油氣市場開放,對外企、民企和國有油氣企業將帶來怎樣的影響?

●劉滿平:油氣市場開放將更大力度吸引外資和其他社會資本進入油氣領域,增加了外企、民企進入油氣全產業鏈的機會。對現有國有油氣企業來講,既有挑戰又有機會:挑戰是現有石油央企的市場主導地位和盈利能力將被削弱;機會是油氣全產業鏈的深入改革將帶來油氣業務的新一輪增長,進而推進國內油氣產業發展,現有石油央企也將從中分得一定的蛋糕。

未來石油央企可加強“四個合作”。一是改變各自為政、畫地為牢的狀況,加強國內石油公司之間的合作,這有利于我國油氣行業發展,這方面已經在實踐。二是加強與國際石油公司的合作,實現優勢互補、風險共擔。油氣產業是資本密集型、技術密集型行業,伴隨高收益和高風險,國際石油公司具有技術和資金優勢,中資油企具有人才和資源優勢,兩者合作可以實現優勢互補。而且,多元投資主體參與,可以實現風險共擔,增強勘探開發效果。三是加強產業下游的合作。油氣產業除了中間管網屬于自然壟斷環節業務,其上游、下游均是競爭性業務,加強產業下游的合作有利于增加效益。四是加強非油氣業務的合作。隨著我國能源轉型力度加大,以風能和太陽能為代表的可再生能源對油氣行業的沖擊越來越明顯。未來中資油企不能僅做油氣行業的“守護者”,而應該加強非油氣業務的合作和業務拓展,向綜合能源服務商轉變,爭做能源轉型的中間力量。